——银行监管改革探索之八
王兆星
本专栏上一篇文章讨论了机构监管与功能监管，对审慎监管的概念也有了进一步阐释。所谓审慎监管就是为了防范金融风险、维护金融安全所实施的必要监管。而且，针对防范单体金融机构风险的微观审慎监管和针对防范系统性风险的宏观审慎监管从来都是不可分割的。只不过在本轮国际金融危机前，宏观审慎监管长期被忽略或忽视，使系统性风险不断积累，最后酿成全面的金融危机。因此强化宏观审慎监管成为金融危机后国际金融监管改革的重要内容。正是在这样的背景下，加强宏观审慎监管也成为国内经济金融监管改革的重要课题，我国“十二五”规划明确提出，要构建逆周期的金融宏观审慎管理制度框架。
需要说明的是，虽然宏观审慎本身是个较新的概念，但其背后的理念和一些具体实践在我国并不陌生，特别是在中国的传统文化和思维方式中，我们在从微观着手的同时，也从全局的角度审视问题。在监管政策制定与实践中，既关注单个金融机构和业务的风险与安全，同时也关注系统性风险和整个金融体系的安全。尽管如此，针对本轮国际金融危机在系统性风险防范方面所暴露出来的重大缺陷和惨痛教训，我国的宏观审慎监管框架仍需要进一步建设和完善，只有加快改革，才能切实维护金融安全与稳定，不覆前车之鉴。笔者将从回顾我国宏观审慎监管的历史实践入手，认真总结经验教训，认清当前面临的主要挑战，提出下一步改革完善的思路。
我国微观与宏观审慎监管的历史实践
虽然本文的重点是讨论宏观审慎监管，但是，微观与宏观审慎从来就是不可分割的，很多监管工具与手段同时具有微观审慎和宏观审慎的双重作用，因此，我们将审慎监管作为一个整体进行历史回顾，从而能够从全局的角度把握微观与宏观审慎监管的演变及现状。
我国的金融监管实践从诞生伊始就包含了微观审慎与宏观审慎。1995年，我国颁布了《中国人民银行[微博]法》，赋予了中国人民银行[微博]对金融业实施监督管理的职责，其中第三十条规定，中国人民银行[微博]依法对金融机构及其业务实施监督管理，维护金融业的合法、稳健运行。这句话的前半句强调的是对单体金融机构实施的微观审慎监管，而后半句则着眼于系统性的宏观审慎监管。虽然，当时并没有审慎监管的概念，也没有微观审慎和宏观审慎的区分，对金融监管的真正内涵、监管与管制的区别等问题的认识也并非十分清晰，但我们依然可以从中看出，我国的金融监管从诞生伊始就是微观与宏观并重，兼顾单体与系统性风险的防范。
2003年，银监会成立伊始，我国颁布了《银行业监督管理法》。这部法律将银行业的监督管理职责正式授予新成立的中国银监会，明确中国银监会负责对全国银行业金融机构及其业务活动实施监督管理。而且，《银行业监督管理法》的第三条明确指出，“银行业监督管理的目标是促进银行业合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。银行业监督管理应当保护银行业公平竞争，提高银行业竞争能力”。这显然属于宏观审慎的范畴。然而，在2008年国际金融危机爆发前，宏观审慎监管的概念一直没有得到全球金融监管者的关注和重视，但没有宏观审慎概念并不意味着我们没有关注系统性风险，在银监会的监管实践中，同时防范单体机构风险和系统性风险一直都是一以贯之的。而且，在笔者看来，任何针对单体金融机构的微观审慎监管都具有一定的宏观审慎意义，毕竟微观主体的稳健是宏观体系稳健的基础。银监会成立以来，金融审慎监管得到进一步强化和完善，特别是在以下四个方面取得了长足进展。
第一，建立并逐渐完善一整套的审慎监管规则。2004年，银监会发布我国第一版《商业银行资本充足率管理办法》，并提出了“准确分类、提足拨备、做实利润、提高资本充足率”的监管路线图，督促银行业金融机构提高资本充足率，大大提升了单体金融机构的抗风险能力。同时，陆续发布了关于拨备、流动性、大额风险集中度、公司治理、内控、压力测试、市场风险和操作风险等一系列的审慎监管规章，对银行业金融机构的公司治理、内部控制和风险管理提出了系列要求，培育金融机构的审慎经营理念，督促其不断提高风险识别、计量、管理和控制水平，夯实防范单体机构风险的第一道防线。
第二，在不断完善现场监管的同时，建立了银行业非现场监管体系。在人民银行负责金融监管时期，我国金融监管在市场准入和现场检查方面得到明显加强，初步建立了一套相对成熟和覆盖广泛的关于市场准入和高管任职资格的法律法规体系，并在监管过程中培养了一支具有较高专业素养的现场检查队伍。但是，当时我国银行业的非现场监管体系基本上是空白的，无法持续动态地获取银行业金融机构风险状况的信息，持续监管能力受到较大制约。为此，银监会在成立当年的11月4日启动非现场监管信息系统建设，称为“1104”工程。经过四年的艰苦努力，于2007年正式上线运行，使监管人员能够在第一时间掌握单体金融机构的风险状况，持续监管能力得到大幅提升。
第三，以监管评级体系为抓手，建立了准入、现场和非现场持续与联动监管机制。我国银行监管很早就已经引入了骆驼评级体系，对银行业金融机构的资本、资产质量、流动性、盈利和管理水平等因素进行综合评价。但长期以来，该监管评级的科学性和权威性一直存有较大缺陷，既不能准确反映金融机构的风险状况和管理、抵御风险能力，也没有成为指导监管资源配置的重要依据。为此，银监会从2008年开始启动了监管评级体系的修订完善工作，经过反复严密论证后，于2014年年中发布了新的《商业银行监管评级内部指引》，使评级结果更为充分、科学地反映非现场和现场监管信息，并用于指导市场准入和监管资源配置，使市场准入、现场和非现场三种监管手段成为防范单体风险的持续过程和统一整体。
第四，初步搭建了银行业金融机构单体风险早期预警体系，努力提高审慎监管的前瞻性和主动性。在常规的监管手段中，无论是现场还是非现场监管反映的都是金融机构已经形成的历史数据信息，往往具有一定的滞后性，特别是在经济金融形势发生剧烈变化时，这种滞后性很有可能成为监管有效性的致命威胁。因此，我们也一直在探索如何进一步提高金融监管的前瞻性和主动性。非现场监管信息系统上线后，笔者提出要在分析历史数据的基础上，结合最新变量，梳理出一些反映风险变化的先行指标，在条件成熟时建立银行风险早期预警体系。经过几年的努力，我们于2009年上线了第一版银行风险早期预警系统，进一步丰富了单体金融机构风险监测和防范的手段与工具。虽然该系统的科学性和实用性仍有待于实践的进一步检验，但这一方向值得我们不懈探索。
监管实践中，我们在不断完善单体金融机构审慎监管的同时，也在履行着防范系统性风险的宏观审慎职责，这些年探索出了一些行之有效的做法。
第一，在制定和执行审慎监管标准的过程中，一直都把防范系统性风险作为一个重要的考量因素。笔者在前几篇文章中介绍过，我国的资本、拨备制度的制定和执行中一直都隐含着动态调整考量。例如，2009年末我国经济受刺激计划影响开始出现快速扩张时，我们前瞻性地要求，大型商业银行和中小商业银行的最低资本充足率从8%分别提高到11%和10%，拨备覆盖率从100%提高到150%，以抑制信贷的过快增长，有效防范系统性风险。
第二，建立了经济金融形势季度通报制度，定期向银行业金融机构提示金融风险。从2006年起，银监会建立了经济金融形势季度分析通报制度，定期向银行业金融机构通报国家宏观调控政策导向，提示重点领域和区域的金融风险，在引导金融机构更有效服务实体经济的同时，督促其提早防范和化解重点领域的金融风险，控制系统性风险的积累。在过去的八年中，对房地产、地方政府融资平台、影子银行体系，以及流动性风险和操作风险等领域的重点风险提示，在一定程度上起到了早发现、早关注、早防范、早化解的作用，也成为银监会实施审慎监管的重要组成部分。
第三，积极参与国家调控政策的制定和实施。在监管实践中，我们充分感受到系统性风险防范是一项涉及面广、错综复杂的系统性工程，需要多个部门的协同行动和密切配合。为此，我们总是力求将实施审慎监管过程中掌握的关于经济运行和金融风险的第一手信息第一时间向国务院报告，并与相关职能部门沟通，为国家宏观调控政策的制定提供信息支持和决策建议，并根据国家宏观调控政策的方向适时适度调整完善银行业监管政策，形成政策合力来防范和化解系统性风险。
第四，积极探索监测、识别系统性风险的工具与手段。系统性风险的预判与防范不能“拍脑袋”，必须是建立在科学分析和及时监测的基础上。银监会在强化单体机构金融风险监测与识别的基础上，也在不断探索如何有效监测和识别系统性风险。2004年，银监会开发上线了大客户风险预警系统，汇集所有银行业金融机构对同一客户(特别是集团客户)的贷款风险信息，并不断扩展至对某一行业和区域的风险信息分析，成为我国金融监管当局监测区域性风险的重要工具，这一探索在全球范围看也是领先的。此外，银监会也借鉴国际经验，于2007年发布了《商业银行压力测试指引》，一方面用压力测试工具衡量单体金融机构的稳健性，同时也不断尝试针对宏观经济下行、房地产价格下跌等假定情形的宏观审慎压力测试，对整个银行体系抵御外部冲击的能力进行了摸底，为我们守住不发生系统性风险底线增强了信心。下一步，我们将在进一步完善压力测试工具与方法论的基础上，探索向社会与市场公布压力测试结果，发挥市场监督与约束的作用，形成防范和化解系统性风险的合力。
当前面临的主要挑战
通过对我国审慎监管发展历程的回顾，我们可以感受到，虽然我国审慎监管诞生时间不长，但就宏观审慎监管这一领域而言，我国还是积累了较为丰富的实践经验，也摸索出了一些行之有效的做法。放眼全球，我国宏观审慎监管的进程与有效性在某些领域甚至是领先的，这一点我们应当有足够的自信，这也得益于中国注重系统性和全局性的传统文化思维。但是，我国的宏观审慎监管体系建设还刚刚开始，特别是在我国经济金融融入全球化进程不断加快，金融混业经营趋势方兴未艾，金融风险跨业、跨境、跨市场传染更为复杂和突出的情况下，如何构建职责清晰、覆盖广泛、协调高效的宏观审慎监管框架，既意义重大，又任务艰巨。
第一，要澄清微观与宏观审慎监管认识上的误区。理论来自于实践，反过来用于指导实践。认识上存在误区或偏差，会影响到相关制度、机制和政策工具的建设。国际金融危机后，加强和改善宏观审慎监管成为国内外金融监管改革的共识，但关于宏观审慎与微观审慎的关系却存在一些认识上的误区。有一种观点认为，微观审慎与宏观审慎之间应该有清晰的边界，应当由两个不同的机构分别负责，以使监管职责更为清晰。而另一种观点认为，从我国的监管实践可以看出，微观审慎监管和宏观审慎监管一直都是你中有我、我中有你的不可分割的整体，即使强行人为地在其中划定一条界线，也很难保证非常科学，甚至可能引发新的职责不清，带来风险监管上的真空。此外，我们也在监管实践中感受到，尽管防范单体机构风险是金融体系稳定的基础，但即使单体金融机构是稳健的，整个金融系统却仍可能是脆弱的，也可能发生系统性金融危机。所以，要加强宏观审慎监管，进一步树立宏观审慎视角，强化系统性风险监测与防范;同时，也要注意不应将其与微观审慎监管割裂和对立起来。微观审慎与宏观审慎既要有所区分，有所侧重，同时又必须统筹，使两者真正融合为一个不可分割的整体。
第二，对经济金融周期和系统性金融风险的识别与判断还存在不小困难。改革开放以来，我国经济经历了三十多年的高速增长，近年来，我国经济进入新常态，但从全球范围来看，经济增长速度仍然很高，这种态势下的经济波动与发达国家有很大不同，所以，我们很难直接使用国际上常用的一些经济金融周期识别方法。同时，我国的金融体系也一直处于变革期，金融结构在不断发生变化，金融风险的来源和传染路径也呈现出一些转轨国家所独有的特征，这些都使得我国经济金融周期和系统性风险的识别和判断更具挑战，需要立足国情，积极借鉴国际先进经验，并在吃透其背后理念和方法论的基础上，建立符合我国国情特征的系统性风险识别和监测体系。
第三，我国宏观审慎监管政策与其他宏观调控政策的协调配合有待加强。宏观审慎监管与宏观调控政策都有“宏观”二字，所以很多人也将两者混为一谈。其实，两者都是宏观视角，但各有侧重，不可相互替代。其中，包括货币政策和财政政策在内的宏观调控政策，其主要目标是保持宏观经济稳定，包括经济增长与就业稳定可持续，以及物价稳定与汇率稳定;而包括逆周期资本监管、系统重要性金融机构资本监管及房地产金融政策在内的宏观审慎监管政策，则主要是致力于金融体系稳定，包括不发生大面积金融机构破产和金融市场恐慌等区域性和系统性风险。此外，我们在区分宏观审慎与宏观调控的同时，也要关注到两者之间的交叉和相互影响。经济不稳会对金融稳定产生冲击，反过来金融危机也会严重拖累实体经济。因此，两者之间需要密切的协调配合。
第四，防范系统性风险的宏观审慎工具箱还不够完备，一些行之有效的做法缺乏制度性安排。我们前面讲过，许多微观审慎监管工具，如资本、流动性等审慎监管标准，都具有宏观审慎效果，但同时也存在一些专门的宏观审慎监管工具，特别是系统重要性资本附加和逆周期资本附加，已经在本轮国际金融危机后成为全球范围内达成共识的专门的宏观审慎监管工具。我国2012年颁布实施的《商业银行资本管理办法(试行)》也提出将实施系统重要性资本附加和逆周期资本附加，但到目前仍未制定专门的实施制度，需要加快相关法制建设进程。
第五，我国宏观审慎监管的组织架构还不够清晰，存在着职责不清和各自为战的问题。在本专栏前面几篇文章中，笔者介绍了在分业监管体制下，我国多个金融监管当局都担负着审慎监管职责。同银监会一样，它们也都在各自监管领域内探索了许多关于宏观审慎监管的有效方式。但是，随着金融综合经营试点范围的不断扩大，金融创新的不断涌现，金融风险的跨业、跨市场传染问题日益突出，虽然建立了包括监管协调联席会议在内的多种政策协调机制，但尚未从根本上解决宏观审慎监管职责不清、信息与政策分割的问题。
第六，信息共享还不够及时和充分，存在系统性风险监测真空的隐患。笔者认为，这是我国宏观审慎监管框架中的短板，也是最亟待解决的问题之一。应当加快立法，明确监管当局之间的信息共享是法定职责之一，只有如此才能在金融结构日益复杂、风险传染日益广泛的环境中，得到整个金融体系全面的系统性风险概貌，有效弥补系统性风险监测真空。发现和识别风险是防范和化解风险的基础。
进一步改革完善的思路
回顾我国宏观审慎监管建设的历程和现状，最终目的是为了建设面向未来，适合中国国情，能够有效防范系统性风险的宏观审慎监管体系。其中以下五个方面应予以重点关注。
第一，要尽快建立清晰的宏观审慎监管的目标与架构。宏观审慎监管的最终目标是监测、识别、防范和化解系统性金融风险，维护金融稳定。这就需要我们建设一个职责清晰和协调高效的宏观审慎组织架构体系，一个覆盖广泛和动态识别的系统性风险监测体系，以及一个兼具针对性和有效性的宏观审慎监管工具箱，这是有效宏观审慎监管的三大基石。
第二，要加快建立科学的经济周期识别和系统性金融风险监测体系。在笔者看来，系统性风险监测体系应当包括三个层面：第一个层面是对宏观经济运行的监测，更加科学地识别经济周期，并将着眼点放到经济波动对金融体系冲击上来。第二个层面是对金融体系稳健性的评估，压力测试应当常态化，要经常动态地评估金融体系，特别是银行体系抵御外部冲击和吸收损失的能力。第三个层面是对区域性风险的监测，包括政府融资平台信贷风险、房地产市场风险，以及行业(如过剩产能行业)和地域风险，也包括一些大型和超大型集团客户信贷风险。从各国金融危机的教训来看，系统性风险往往是在某个领域内率先加速积累的，通过对区域性风险的实时监测，可以做到防范系统性风险的关口前移。
第三，要加快完善宏观审慎监管政策工具箱。首先，我们要进一步梳理各类微观审慎监管工具所具有的宏观审慎职能，分析其实施和运用所带来的宏观审慎作用，提出如何综合运用各类监管工具应对系统性风险的预案。其次，我们要加快两个宏观审慎监管专项工具的制度建设，尽早出台我国商业银行系统重要性识别与资本附加的制度方案，并与相关部门共同起草制定逆周期资本附加的实施方案，既要防范和化解系统性金融风险，维护金融安全，也要注意与货币政策等宏观经济政策的协调配合，实现经济金融的长期可持续发展。
第四，要加快建设适合中国国情的宏观审慎监管组织架构。这个组织架构的设计既要立足我国当前的分业监管体制，又要为未来的监管体制改革留有余地;既要职责清晰、责任明确，又要具备合理的治理架构，充分调动各个参与部门的积极性;既要提高宏观审慎监管决策效率，又要与其他宏观政策相互协调，减少政策冲突。在明确宏观审慎监管的具体组织架构后，还应当加快相应的立法工作，真正按照党的十八届四中全会的精神，切实做到依法行政、依法监管。
第五，要加快建立高效的信息共享与政策协调机制。首先，在当前分业监管体制下，各金融监管部门应尽快梳理本单位履行宏观审慎监管职责需要获取的信息共享清单，提交监管协调联席会议审议后建立各金融监管当局之间的信息共享备忘录机制。其次，要加快法制建设，通过立法明确各单位获取和提供宏观审慎共享信息的权利和义务，形成常态化、法制化机制。最后，还要建立各金融监管当局之间的政策协调机制，以及审慎监管政策与其他宏观经济政策的协调机制，形成政策合力，共同维护金融稳定和经济稳定。
作者系中国银监会副主席