江苏银监局巡视员周忠明：省联社服务职能可独立、商业化
曾经作为协助基层农信社改制出现的省联社，却无法回避改制后与农商行之间的矛盾。改革的产物，如今成为事关改革成败的改革对象。
各省份都在探索省联社模式的改革方案，一些省份尤感迫切，例如农信社改革领头省份江苏，2012年底，该省仅剩4家农信社没有改制农商行，其余58家已全部改制。
从全国范围来看，《中国银行(2.83,-0.08,-2.75%)业监督管理委员会2012年报》显示，农信社已从2006年的19348家减少至2012年的1927家。仅2012年，新组建农商行125家，农信社减少338家，农村金融机构产权制度改革加快步伐。
全国各个省份农信社改制探索、角力如何？
近期，记者就这个问题专访了江苏银监局巡视员周忠明，他曾力推江苏、山东多个省份农信社改制，近年来，在巡视工作中也了解了多个省份的农信社改革进展，时刻关切中国农村金融改革。
“省联社服务职能可独立出去”
《21世纪》：你参与过早期的农信社改制和试点，为何会出现全国所有省份无一例外选择省联社模式这种现象？
周忠明：这是有特殊历史背景的，过去农村金融比较困难，很大程度上被看做是一个包袱，甚至很长一段时间内，想把农村信用社并入农行，时任国务院总理的朱镕基过来江苏调研时也提过这种设想。
所以，农信社一开始是由农行来统一管理，之后交给人民银行，最后交由省政府，政府委托省联社进行管理。农信社在股份化前，县级农信社治理机制不健全，自我约束不强，尤其是一些社还资不抵债，需要省政府、省联社加强管理，在当时，实际上有多种模式可以选择，但是最后无一例外的选择了省联社模式。
《21世纪》：但为什么现在对省联社模式批评的呼声又很高？
周忠明：随着农信社股份制推进，逐步成立了农商行，如果想引导农商行股东在公司治理中发挥作用，这就与省联社的行政管理有所矛盾。
江苏等发达省份情况还比较好，我参加巡视的某些省份，省联社还把自己当作行政管理机构来对待信用社，甚至对待农商行。
目前，监管部门多次提醒和要求省联社弱化行政管理，强化服务职能，实现职能转换，但推进难度较大，最大问题在于省政府要转变观念。像江浙等地，省联社转变职能的态度比较积极，和省政府思想开明相关。
省联社毕竟是省政府委托进行监管，如果省政府有一个明晰思路就比较好操作，仅仅靠监管部门和农村信用社比较困难，毕竟监管不管省联社的经费和乌纱帽。
《21世纪》：现在一些省份在申请成立省级农商行作为平台，然后用这个平台参股下辖的农商行和农信社，这个模式也可以保留县级农信社法人，你认为这是否可行？
周忠明：至于成立省级农商行，并参股现有县级农信社法人的模式，我曾经赞成这个观点，但在调研中发现，这种模式搞不好会换汤不换药，还是搞变相的行政管理，利用地方政府的财力包括地方国企资金成立省级农商行，通过行政手段强迫下辖农信社接受它入股，而不是真正通过市场化操作，而且和将来国有资本要退出竞争领域的思路也不符合。
实际上下面的农信社也不认同这种模式，一些农信社改制农商行的时候，想办法去吸收一些私营企业为大股东，利用这些股东抵制省级农商行进来参股。
《21世纪》：省联社改革方面，江苏有哪些进展？
周忠明：江苏农商行改制基本完成，接下来省联社改制思路也还是比较清晰的，就是逐步转换自己的职能，实践国务院讲的淡化行政管理，增强服务责任。
几年前江苏省联社做过一个方案，由省联社整合全省各个市区农商行、信用社组建成省级农商行，但向省政府汇报时，当时省政府的领导人把这个方案否决掉了，省政府领导认为中国农村金融市场缺少的是为农民服务的小银行，不缺大银行。
江苏省联社目前主要围绕淡化行政管理责任、增强服务责任在做一些工作，这方面还是有进展的。
《21世纪》：你认为，比较理想的省联社模式改革方案是哪种？
周忠明：现在来看，如果省联社有一部份职能可以独立出去，比如清算、科技、培训等，可以通过相关的商业化运作，国外一般都是这样的。
最后保留一部分行业管理职能，同时规模应该小些，单纯的行业管理职能不需要太多的人员。
“股改导致脱农是误区”
《21世纪》：你曾指出，过去的农信社是一种伪合作制，为什么会有这种判断？
周忠明：10多年前，我们在考虑农信社究竟该采取哪种产权结构的问题，这几年这个问题的答案已经逐步清晰了，就是必须走股份制商业化的道路。
原因在于我们国家信用社的所谓“合作制”是一种伪合作制，合作制需要符合四条：自愿、互助、非营利、民主管理。如果只有形式上的合作制，没有真正的民主管理容易造成治理机制的扭曲，只能依靠行政化的机制来管理，结果就是成本高、效率低。
80年代一段时间，想恢复农信社合作制，实际上失败了，无法回到合作制，没有民主管理的情况下，伪合作制很容易被少数内部人控制。
《21世纪》：农信社股份制改造以后，还面临哪些问题？
周忠明：不少基层联社的股权结构也存在缺陷，个人股太多，法人股太少，缺少合格的股东。这容易出现“存款化股金”，由于农民股本小，不关心农信社的经营管理，形成了内部人控制。董事会形同虚设，法人治理缺失，结果就是要么依靠省联社的行政管理，要么依靠监管机构。
这一部分是由于股份比较分散造成的，还有一部分原因则是某些省联社行政干预，没有让股东在治理中发挥作用。
《21世纪》：县级农信社进行股份制改造已成为改革的主流方式，但是改制后的农商行，盈利成为最大化目标，一些人认为这会带来脱农倾向，你对此怎么看？
周忠明：关于县级农商行股份制改造后会不会出现脱农现象，我认为这是最大的误区。
很多人还把中国的农村市场看作计划经济，认为搞了商业化就可能脱农。实际上中国的市场化改革是从农村开始的，农村是最早推进联产承包的，想通过行政手段来保护农村市场，恰恰是错误的。
农村金融市场想要发展起来，必须积极推进市场化，包括土地集约化经营，土地承包权的运作，这应该是方向，不能再回到老路上去，如果那样仍然摆脱不了此前几十年都没有走出的怪圈。
例如江苏宿迁，在江苏省内经济基础是比较靠后的，但它的农村金融改革非常不错。全省最早搞阳光信贷，农商行也是搞得很好，支农服务的经验在向全国推广，农村金融股份制改革可以不脱农，这是一个很好的例子，大家可以去宿迁调研一下。
《21世纪》：那你认为，金融机构脱农趋向根源于哪里？
周忠明：根源还在于农村金融市场交易成本高。
根本原因无非三条。一个是，我们农业生产方式很大程度上还是小农生产方式，这种生产方式导致了农村金融市场交易成本高，一些金融机构很难生存，逐步过渡到现代化农业生产就能有效地降低交易成本，金融机构可以有利可图。
在国外，降低农村金融市场最有效的途径是利用土地和住房抵押，土地和住房抵押可以很好地解决信息不对称问题，从而有效降低交易成本。但在我国农村土地与住房不能抵押，尽管近年来许多地方在这方面进行了探索，但不改革我国农村土地和住房制度，农村金融市场仍然存在交易成本高的问题，从而阻碍这个市场的健康发展。
最后一点在于，我们农村金融体系相对落后，以前农村金融市场以农信社为主，市场竞争不充分，业务品种单一。由于市场交易成本较高，曾经一些金融机构退出了农村，农信社也一度画地为牢。江苏近几年大力推进苏南的农商行到苏北去设分支机构，以及战略投资苏北农信社，就是要促进农信社自身的竞争。
《21世纪》：近几年，银监会也在推进一些新型农村金融机构铺设，也是试图增加农村金融市场的竞争，各地推进效果如何？
周忠明：银监会批准的新型农村金融机构三种，即村镇银行、资金互助合作社、贷款公司，其中村镇银行实施效果比较好。
我在山东银监局时曾经精心组建资金互助社，但这个机构最大的问题是民主管理难以实施，因为要实行真正的合作制，就要实行民主管理，但入社农民往往不太关心管理，资金互助社容易出现依靠少数能人治理的状况，这就存在较大隐患。还有很多地方都是穷人参加互助社，富人不参加，穷人都想从社里拿钱，这样资金调剂就没有多大余地。
目前来看村镇银行还是比较成功的，我在下面调研发现，一些贫困山区的村镇银行搞得还相当成功，即能为农民提供金融服务，也实现了财务可持续发展。